3月1日上午，民航局舉行例行新聞發(fā)布會，綜合司、政法司主要負責人介紹以下主題：通報民航2018“兩會”建議提案辦理情況、介紹通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作，并答記者問。

　　此次發(fā)布會透露了諸多重磅信息，介紹了通航法規(guī)體系重構(gòu)的過程、通航業(yè)務框架和通航法規(guī)框架的總體結(jié)構(gòu)和突出特點、下一步要開展的工作。

　　框架擴大了通航機型選擇范圍?？蚣茉谠O計中，調(diào)整了相關(guān)技術(shù)標準，放棄最大起飛全重等技術(shù)指標，采用座位數(shù)與商載并行的辦法，讓更多的優(yōu)秀航空器可以進入通航市場；框架還區(qū)分了固定翼飛機和直升機的劃分標準，放開了直升機市場和機型的限制，使用直升機進行載人飛行、短途運輸?shù)炔皇軝C場限制，任何座位數(shù)的直升機都可以從事短途運輸和作業(yè)活動。通過這些調(diào)整，拓展了通航公司的機型選擇范圍，依據(jù)框架標準，有大約55種機型可供通航公司選擇，其中包括新舟系列飛機、運12系列飛機和AC313系列直升機等7種國產(chǎn)民機。

　　民航局2018年辦理全國兩會建議提案的情況

　　綜合司副司長顧曉紅通報了民航局2018年辦理全國兩會建議提案的相關(guān)情況。

　　2018年，民航局承辦“兩會”建議提案共139件（其中人大建議91件、政協(xié)提案48件）。去年下半年已經(jīng)全部按規(guī)定時限辦理、回復完畢。由民航局主辦的建議提案中，65%的問題已解決，或采納或已列入工作計劃。

　　民航局承辦的兩會建議提案主要集中在規(guī)劃發(fā)展、機場建設、通用航空、空域改革、推動立法等等這幾個方面。這幾類建議提案占總數(shù)的67.2%。

　　每年兩會代表委員的關(guān)注點、側(cè)重點有所不同，譬如：2013年關(guān)注機場噪聲和鳥擊；2014年關(guān)注機場的機場安檢體制改革；2015年關(guān)注擾亂乘機秩序影響飛機安全；2016年關(guān)注民航“十三五”規(guī)劃；2017年關(guān)注無人機的規(guī)范管理，2018年關(guān)注規(guī)劃發(fā)展、機場建設、民航服務品質(zhì)、通用航空發(fā)展，分別占比30%、14.1%、13.6%、12.4%。

　　通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的情況

　　政策法規(guī)司副司長郭仁剛介紹了獨立的通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的情況。

　　一、通航法規(guī)體系重構(gòu)的過程

　　2018年初，為持續(xù)貫徹落實《國務院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，深化“放管服”改革，積極鼓勵支持通航發(fā)展，民航局黨組提出要構(gòu)建獨立的通用航空法規(guī)體系。

　　針對通航法規(guī)體系存在的體系碎片化、內(nèi)容不科學、結(jié)構(gòu)不合理、概念不統(tǒng)一等問題，我們選擇了不同業(yè)務類型、不同規(guī)模的通航企業(yè)開展了廣泛調(diào)研，又多次征求了工業(yè)部門的意見，考慮到通航的社會屬性突出的特點，廣泛征求行業(yè)外的意見，與相關(guān)的協(xié)會進行了深入交流，邀請有關(guān)的獨立研究機構(gòu)和律師事務所等專業(yè)機構(gòu)提出意見建議，同時為便利社會資本更好地進入通航領(lǐng)域，還專門召開了投資人座談會，聽取投資主體的意見建議，并委托中國航協(xié)通航分會、中國航駕協(xié)會開展了相關(guān)工作。

　　經(jīng)過一年多的努力，最終明確了獨立的通航法規(guī)體系重構(gòu)的路線圖，形成了“通航業(yè)務框架和通航法規(guī)框架”。相關(guān)文件已于今年初印發(fā)全行業(yè)，民航局在2月22日專門召開電視電話會，宣貫通航法規(guī)體系重構(gòu)并部署下一步工作。

　　二、框架的總體結(jié)構(gòu)和突出特點

　　框架構(gòu)建堅持五個原則，即：主動融入國家戰(zhàn)略、符合國情以我為主兼顧慣例尊重公約、放管結(jié)合以放為主分類管理、政府引導市場主導、統(tǒng)籌安全與發(fā)展?？蚣艿目傮w結(jié)構(gòu)和主要特點包括：

　　1、重新分類通航業(yè)務，從不同維度打開通航業(yè)務發(fā)展空間。

　　框架從經(jīng)營能力與運行能力兩個維度對通航進行重新分類，有效解決了安全和經(jīng)濟相互混淆的問題，實現(xiàn)兩類管理事項獨立管理。

　　從經(jīng)營能力角度，對通航活動進行分類，主要考慮的因素包括：是否涉及社會公眾而具有較大社會影響、是否屬于經(jīng)營活動而需要保護消費者、是否涉及市場秩序而需要經(jīng)濟監(jiān)管、是否涉及第三人侵權(quán)責任而需要保險要求。

　　從運行能力角度，對通航活動進行分類，主要考慮的因素包括：載客人數(shù)是否達到國務院事故標準等級而具有較大社會影響、運行的航空器型別等級是否達到一定級別而需要嚴格管理、飛行活動是否具有特殊性。

　　新的分類方式以通航活動在經(jīng)濟方面和運行方面各自的內(nèi)在特征為分類標準，任何已有或新出現(xiàn)的通航活動，可以根據(jù)其在經(jīng)濟、運行兩方面的內(nèi)在特征，落實到對應的模塊里，查到具體管理要求，這樣既不妨礙企業(yè)對業(yè)務創(chuàng)新，又可以使得框架具有較好的穩(wěn)定性和適應性。體系還把一些模塊明確為“暫不開放”，這主要是考慮到時機不成熟，暫時不具備開放條件，未來根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和行業(yè)發(fā)展實際再確定是否開放。這種先明確總體思路，再逐步放開的方式使得框架具有較大的彈性，能夠適應今后的變化。

　　2、框架通過模塊化管理，為實現(xiàn)通航高質(zhì)量發(fā)展提供了科學路徑。

　　剛才提到了模塊這個概念，這是通航法規(guī)體系重構(gòu)一個重要概念。通航業(yè)務框架以“經(jīng)營能力”和“運行能力”為橫、縱兩個維度，交叉組合，形成了47個模塊，每個模塊就代表一個通航領(lǐng)域。每個領(lǐng)域可能不止一種通航活動，例如在B1-3模塊中，就包括了空中游覽、醫(yī)療救護、跳傘服務等，雖然是三種不同的活動，但是由于他們在“經(jīng)營能力”和“運行能力”方面，政府對其監(jiān)管的著眼點、安全要求等具有相同的內(nèi)在特征，會采取一致的監(jiān)管政策和要求，因此，這些內(nèi)容同屬于一個模塊。

　　通航活動中涉及到的航安、機場、空防、空管等專業(yè)的具體要求，已經(jīng)由民航各業(yè)務主管司局針對不同模塊的內(nèi)在特征，細化到具體的模塊說明中。

　　3、框架為實現(xiàn)通航高質(zhì)量發(fā)展明確了統(tǒng)一思路。

　　放管結(jié)合的要求，是對通航活動要有放、有管。對于涉及公眾利益、消費者保護、易造成惡劣社會影響的活動，要以管為主，對其他的要加大放的力度。模塊體系總體呈現(xiàn)出從右上角突出“管”到左下角突出“放”的逐步放松管制的趨勢，從行業(yè)管理模式逐步過渡到社會管理模式，讓社會和行業(yè)對通航監(jiān)管方向和政策導向一目了然，既能夠了解通航開放的領(lǐng)域、程度、時間、條件和標準，也能夠知曉哪些領(lǐng)域要嚴格管理、哪些領(lǐng)域需要暫時限制，有利于創(chuàng)造更加便利的市場環(huán)境，對社會資本投資通航具有指南導向作用，有利于社會資本進行風險和時機評估，從而引導理性投資，穩(wěn)定發(fā)展預期，促進通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　4、框架擴大了通航機型選擇范圍，有利于實現(xiàn)工業(yè)部門和通航企業(yè)的雙贏。

　　考慮到我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、新疆云貴等地區(qū)特殊的地理地貌、沿海島嶼開發(fā)、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略等情況，框架在設計中，調(diào)整了相關(guān)技術(shù)標準，放棄最大起飛全重等技術(shù)指標，采用座位數(shù)與商載并行的辦法，讓更多的優(yōu)秀航空器可以進入通航市場；框架還區(qū)分了固定翼飛機和直升機的劃分標準，放開了直升機市場和機型的限制，使用直升機進行載人飛行、短途運輸?shù)炔皇軝C場限制，任何座位數(shù)的直升機都可以從事短途運輸和作業(yè)活動。通過這些調(diào)整，拓展了通航公司的機型選擇范圍，依據(jù)框架標準，有大約55種機型可供通航公司選擇，其中包括新舟系列飛機、運12系列飛機和AC313系列直升機等7種國產(chǎn)民機。

　　5、框架體現(xiàn)了立法引領(lǐng)通航發(fā)展的理念。

　　框架作為通航立法指引，明確了哪些規(guī)章需要修訂或制定、規(guī)章調(diào)整的方向和時間點，便于各方掌握立法工作節(jié)奏。通航法規(guī)框架中的規(guī)章，有7部已經(jīng)通過修改決定的形式于2018年底完成了修改，有4部對其中亟需調(diào)整的內(nèi)容進行了修改，但還需進一步修訂，因此，這4部規(guī)章與其他12部規(guī)章根據(jù)輕重緩急，均已經(jīng)納入五年立法規(guī)劃和2019年度立法計劃，并明確說明是通航法規(guī)重構(gòu)項目，按時限、分專業(yè)落實規(guī)章的立改廢工作。

　　框架同時還作為民航行政機關(guān)行政規(guī)范性文件審查的依據(jù)。從今年開始，所有涉及通航政策性文件，統(tǒng)一納入民航行政規(guī)范性文件管理范圍。對于民航局、地區(qū)管理局涉及通航管理已經(jīng)出臺的政策性文件進行梳理，不符合框架要求的統(tǒng)一進行調(diào)整。對新制定的規(guī)范性文件，按照事前審查的方式進行管理，對照框架進行審核，不符合要求的，一律不予通過。

　　三、下一步要開展的工作

　　兩個框架，既對現(xiàn)有通航改革成果進行了立法固化，又貫徹現(xiàn)代治理理念和法治思維，提出了許多具有前瞻性的任務和要求。在未來工作中，要做到四個堅持。

　　一是堅持對框架開展廣泛宣傳培訓。民航各級行政機關(guān)將組織培訓，就通航法規(guī)體系重構(gòu)工作進行重點講解、說明，培訓對象既包括民航各級行政機關(guān)工作人員，也包括通航企事業(yè)單位。同時，還要做好政策解讀，加強社會宣傳，發(fā)揮框架的政策指南和準入導向作用。我們也鼓勵、支持第三方機構(gòu)積極開展培訓和宣傳，通過多渠道多途徑讓行業(yè)、社會理解和領(lǐng)會框架的核心內(nèi)容。

　　二是堅持對框架進行持續(xù)優(yōu)化完善?？蚣芗仁峭ê椒ㄒ?guī)體系重構(gòu)工作的階段性成果，也是民航局促進通航發(fā)展的新起點。作為新生事物，要注意在實踐中進行檢驗和評估，持續(xù)更新，合理優(yōu)化。

　　三是堅持在規(guī)章和政策制定中不偏離。對于規(guī)章，嚴格執(zhí)行通航法規(guī)框架，以通航法規(guī)框架作為通航立法指引，明確修改規(guī)章的范圍和時間進度，讓社會可預期。對于規(guī)范性文件，嚴格執(zhí)行行政規(guī)范性文件合法性審核辦法，開展存量梳理和增量審查工作。

　　四是堅持在規(guī)章和政策執(zhí)行中不走樣。按照民航局精準監(jiān)管的要求，堅持分類監(jiān)管的總體原則，開展不同方式、不同頻率、不同強度的監(jiān)管。開展通航執(zhí)法案卷評查，對執(zhí)法情況進行監(jiān)督。

　　民航局將緊緊圍繞框架的貫徹落實，扎實穩(wěn)步推進工作，確保政策的執(zhí)行和落地，實現(xiàn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　通航業(yè)務框架如何定位短途運輸

　　發(fā)布會提問環(huán)節(jié)，有記者問到：目前，通航短途運輸非?；馃?，但上位法依據(jù)一直不充分，通航業(yè)務框架是如何定位短途運輸呢？

　　對此，政策法規(guī)司副司長郭仁剛作出了解答。他指出，通用航空短途運輸，能夠滿足偏遠地區(qū)、地面交通不便地區(qū)交通出行需求，滿足特定區(qū)域內(nèi)省時、高效的通勤需求，是基本航空服務的重要內(nèi)容。一直以來，由于通航短途運輸涉及旅客運輸，具有一定的公共屬性，存在以通用航空開展公共運輸業(yè)務的疑慮。多年來，都是以試點方式進行嘗試和探索，業(yè)務空間受限，安全領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)νê蕉掏具\輸?shù)墓芾硭悸泛凸芾碚唠y以統(tǒng)籌。

　　通航業(yè)務框架，在現(xiàn)行《民航法》關(guān)于公共運輸和通航定義的前提下，將短途運輸納入通航經(jīng)營范圍，明確通航短途運輸?shù)牡匚?，定性?ldquo;通航經(jīng)營性載客定期運輸”，同時，對其可選擇的機型、航程、機場進行限定。

　　具體來看：在經(jīng)營上，界定了通航短途運輸市場邊界和行為規(guī)范，避免“越位”經(jīng)營，防止影響或沖擊公共航空運輸。在安全上，取消了短途運輸機型與短途運輸經(jīng)營權(quán)限掛鉤的規(guī)定，采用不同的安全管理要求，框架的體系設計上允許任何座位數(shù)的航空器都可以從事短途運輸。在開放節(jié)奏上，采取逐步放開的方式，目前是放開19座以下，但是允許在特定地區(qū)有條件地放開20-29座。此外，框架針對我國幅員遼闊，地理差異大、經(jīng)濟發(fā)展水平差別大，短途運輸政策不宜一刀切的實際，保留了很好的政策彈性，允許在特定地區(qū)有條件的放開座位數(shù)、公里數(shù)以及機場的限制。

　　通航業(yè)務框架具有強制性

　　還有記者提出：通航業(yè)務框架的性質(zhì)是什么？具有強制性嗎？如何落實？能不能再詳細說說模塊？

　　對此，政策法規(guī)司副司長郭仁剛指出，框架的性質(zhì)是中國民航局對通航經(jīng)濟管理和安全管理的總體政策，其執(zhí)行具有強制性。

　　當前，民航系統(tǒng)不同專業(yè)對通用航空的監(jiān)管要求存在一定差異，制度設計缺少統(tǒng)籌考慮。雖然各個專業(yè)領(lǐng)域在通航方面，都在大力推動“放管服”改革，但由于概念不同、管理要求不一，導致缺乏協(xié)同效應，整體聯(lián)動不充分，有的政策存在一定程度的抵觸。因此，有必要通過加強頂層設計、建立統(tǒng)一的通用航空政策法規(guī)體系，系統(tǒng)解決全局性的發(fā)展問題。通航業(yè)務框架就是從頂層明確通航管理的總體思路和統(tǒng)一要求，目的在于涵蓋現(xiàn)有的通航活動類型，前瞻性地考慮了未來可能出現(xiàn)的通航業(yè)務模式，通盤謀劃管理手段和管理要求，能夠有效避免各部門各地區(qū)關(guān)于通航政策規(guī)定不一致，有利于形成促進通航發(fā)展的政策合力。

　　因此，落實通航業(yè)務框架，一方面是靠通航法規(guī)框架，做到規(guī)章制修有依據(jù)，另一方面是靠各部門共同努力，制定行政規(guī)范性文件時，制度設計上必須嚴格遵守框架設定的政策方向，原則上不允許偏離。既不能嚴于框架要求，打破行業(yè)和社會預期，也不能隨意寬于框架要求。要寬嚴相濟，統(tǒng)籌考慮，確?？蚣芸傮w平衡。對因改革試點等特殊需要，確有突破框架要求的，將由民航局專門研究。

　　關(guān)于模塊，確實是個新概念，剛才也做了介紹。這里再補充一點。由于通航活動類型豐富、差異很大，要提高對通航活動管理的針對性，必須對通航活動進一步分類，逐一確定管理事項、標準、方式和程序，只有模塊化的管理才能達到這一要求。另外，模塊還體現(xiàn)了法典化的設計理念，未來針對任意模塊，均可以進行法規(guī)政策文件匯編，更加便于投資主體、運營主體掌握理解政策，實現(xiàn)理性投資、理性發(fā)展。

　　框架以及模塊都是新事物，下一步我們會大力宣傳，便于行業(yè)和社會了解掌握，確實做到促進通航發(fā)展。